2019年10月02日
誤解だらけのエネルギー・環境問題 日本の原子力に未来はあるか？
誤解だらけのエネルギー・環境問題
日本の原子力に未来はあるか？
〜国際環境経済研究所理事・主席研究員 竹内 純子 2018/01/〜
〜NPO法人国際環境経済研究所理事・主席研究員 筑波大学客員教授 1994年慶応義塾大学法学部法律学科卒業後東京電力入社。尾瀬の自然保護や地球温暖化等主に環境部門を経験。2012年より現職。政府委員も多く務め、エネルギー・環境政策に幅広く提言活動を行う〜
「環境管理」からの転載 2018年1月号
我が国が原子力基本法を制定し、原子力技術の利用を正式に決定したのは1955年。僅か終戦から10年後の事であった。
その時の判断が、メリットとデメリットを比較衡量する国民的議論に基づくもので在ったのか否かは、筆者には語り得無い注1)
しかし東京電力福島原子力発電所事故を経験し原子力政策が見直されて居る今、将来に向けては我々国民が判断する権利があり、又義務があると言えるだろう。勿論、世論に判断を丸投げする事は、政治或は関係者の責任放棄でしか無い。
原子力発電を利用する事によるメリットとデメリット、青森県との関係や日米原子力協定等これ迄の歴史的経緯による制約条件等を踏まえる必要があり、十分な情報提供が為される事が前提だ。
政府は2030年の電源構成において、22〜20％を原子力で賄うとするが、2030年時点でそれだけの原子力発電所を維持出来るのか、維持出来無かった場合温暖化の国際目標の達成等長期エネルギー需給見通しの前提をどうするのか、更にその先に向けてはどうするのかに付いて、具体的な方針は示されて居ない。
原子力技術の維持や人材育成の観点から考えれば早急に方向性を示す事が求められる。日本のエネルギー政策を考える上では、原子力事業をどうするかで取り得る選択肢が全く異為って来るのであり、議論されるべき論点に付いて整理したいと思う。
原子力発電のメリットに付いて
震災前原子力は、エネルギー政策の３E全ての点において強みを持つとされた。具体的に挙げれば下記の通りである。
・少量の燃料で大きなエネルギーが取り出せる為、安定して大量の電力を供給出来る。
・燃料資源（ウラン燃料）が地域的に偏在して居ない（調達の安定性）。
・燃料の備蓄性が高く、準国産エネルギーとして国のエネルギー自給率向上に寄与する。
・発電時に地球温暖化の原因となる温室効果ガスを排出しない。
原子力発電のエネルギー安定供給・安全保障上、及び地球温暖化対策としての意義は今も変わるものでは無いが、同様の意義を持つ再生可能エネルギーのコスト低下と云う変化を踏まえる必要がある事は付言して置きたい。
そして再生可能エネルギーとの違いとしてこれ迄国民に最も強く喧伝されて来た経済性は、事故リスクの顕在化・安全対策コストの増大等により大きく変化したのであり、改めて検証が求められる。再生可能エネルギーに付いても、大量導入の段階に為れば系統安定性の確保等のコストが大きく掛かって来る事には留意が必要。
これまで述べて来た通り、減価償却が終わった様な原子力発電所の再稼働は圧倒的な競争力を持つ。しかし今後を考えるに当たっては、モデルプラント方式による発電コスト比較によるのが妥当である。
コスト等検証委員会や発電コスト検証ワーキングによる試算では、矢張り原子力発電のコストが最も安価という結論に為ったが、それは前提とした割引率や稼働率次第である。前提条件次第である事は、勿論他の電源も同様だが、原子力は資本費の比率が大きい分、割引率や稼働率の変動による影響が大きい。
電力自由化をすれば、発電事業者は比較的短期の利潤を追求する事と為る為、原子力と云う長期の投資回収を必要とする技術を維持し、且つそれによる安価な電気を手にしようと思えば、英国がFIT-CfDを導入した様に、卸電力市場価格の短期のボラティリティに左右され無い投資回収を可能にする制度が必要だ。しかしそうした制度的手当てに対して国民の理解を得るのは非常に難しいだろう。
これ迄「原発の電気は安い」としか説明されて来なかった国民に取っては、安い電源である為らば自由化による価格競争の導入によって益々有利に為る筈、特別扱いをする必要があるのは結局原発の電気が高い事を言い繕って居るだけと感じて居る方も多いからだ。
本誌で原子力事業のコスト構造に付いて採り上げようと思った切っ掛けは、その構造が余りに理解されて居ないと感じた事にあるが、福島原子力事故で決定的に為った原子力行政への不信と相まって「原発の安全神話」のみ為らず「原発の経済性神話」も崩壊して居る。
更に言えば、原子力事業の経済性以外のメリットは実感をもって理解する事は難しい。今後の我が国のエネルギー政策に取って大きな意味を持つのは、化石燃料購入時の交渉力や燃料価格のボラティリティ対策としての原子力の価値・低炭素電源である事の価値等であろうが、それ等の価値は可視化し辛いからだ。
環境性に付いては他の技術によるCO2削減コストとの比較等は可能であろう。しかし、エネルギー安全保障・安定供給の経済価値は評価し辛い。
少し古い研究だが、2004年にRICE UNIVERSITYの出した我が国の原子力発電の価値に関する報告書注2)では「原油価格の急騰をもたらす様な事態が生じた場合、原子力発電所の価値はMW当たり1.54億円程度（日本の原子力発電所の建設コストの57.8％に相当）に迄上昇」との試算もある。
社会情勢の変化や技術進展も踏まえて、今我が国が原子力発電を利用する意義を問い直し、その価値を可視化する等の工夫を講じた上で国民に対して説明を尽くす必要があるだろう。
原子力発電のデメリットに付いて
原子力発電のデメリットとは何か。第一には事故のリスク。原子力発電所では多種多層の安全対策が実施されて居るが、リスクは「ゼロ」には為り得無い。
第二に高レベル放射性廃棄物の課題がある。技術的には地層処分（物質を閉じ込める力を持って居る地下深部の地層に埋設する事）が国際的に妥当とされて居るが、処分場所は決まって居ない。
第三に、潜在的リスクとして核物質の兵器転用やテロに悪用される可能性を指摘して置く必要がある。これを防ぐ為に「核拡散防止条約」や「核物質防護条約」等の国際的な枠組みがあり、国内的には「原子炉等規制法（炉規制法）」による管理・規制が行われて居る。
こうしたリスクは原子力技術の利用を継続する限りゼロには出来無い。その為、原子力発電所のリスクがどの程度であれば社会的に受け入れられるのかと云う「安全目標」を社会で共有する事が必要と為る。先ず関係者間で安全目標の共有に向けた議論を行い、それを判り易く国民に提供する事が必要だろう。その上で、原子力技術に関するリスクを低減する為に更に求められる事を下記に整理したい。
（1）事業者の自主的安全性向上の仕組み
今後日本が原子力発電の利用を継続するとしても、二度とあの様な原子力災害を起こす事は許され無い。事業者に求められるのは、一にも二にも、原子炉を安定的に安全に運営する能力である。
この能力の有無は一義的には新規制基準の適合審査によって担保される。東電福島事故を経て、規制組織は抜本的に見直され、新たに策定された新規制基準は「世界で最も厳しい基準」と謳うたわれて居る。確かに各発電所のリスク評価を見れば、安全性が高まった事は確かであるし、規制機関及び事業者が東電福島事故に何を学びどう改善したのか、しようとして居るのか、国民にも是非関心を持って頂ければと思う。
しかしそれで十分なのであろうか。規制基準をクリアする事は安全対策のゴールでは無い。東電福島事故において未だ規制基準違反があった事実等は確認されて居ない。それでも事故を防げ無かった事を考えれば、規制基準をクリアする事を「最低限度」と捉え、発電所の安全に一義的な責任を負う事業者が安全性向上に向けて不断の努力を講じる事、それが事業者の「努力」に委ねられるのでは無く制度的に担保されて居る事が必要だ。
事業者の自主的な安全対策や防災対応に付いて格付けする様な制度の導入や、その評価結果が原子力損害賠償責任保険の料率や定期検査による停止日数の軽減・オンライン検査の活用等に反映され稼働率にも影響する様な仕組みも一案であろう。
（2）安全規制の合理化・実効化
東電福島事故により、原子力の安全規制はその組織体制から見直された。アノ混乱の中で、新たな規制基準を構築し、審査活動を進めて居る事には大きな敬意を表したい。その上で今後に向けてより合理的・実効的な規制の在り方を模索すべきである事を指摘したい。
米国の原子力規制に倣(なら)い、我が国でも「原子炉監視プロセス（Reactor Oversight Process: ROP）」の検討が進められて居る。これは、成績の良い発電所に対しては自主性を尊重し、悪い発電所に対しては規制の関与を強化する事で、事業者にインセンティブを付与するものだ。安定的且つ安全に炉を運転する能力の有無で事業者が篩(ふる)いに掛けられる事と為る。
適切な篩にする為には、事業者と規制者が安全性向上に向けて実効的なコミュニケーションを取って行く事が必要不可欠である。
米国の原子力発電会社・設計やエンジニアリング会社・燃料供給会社等から組織されたNuclear Energy Institute（NEI、原子力エネルギー協会注3)）を参考に、原子力の安全性向上と云う共通の目的を有する関係者の連携の場を確保する事も必要と為るだろう。こうした能力を向上させて行く仕組みと評価、国内外の事業者によるアライアンス等を含めて手を尽くす事が求められる。
（3）オフサイトを含めた深層防護の構築、原子力損害賠償制度の再検討
オンサイトにおける安全性向上の努力が継続的に行われる事は大前提だが、繰り返しに為るがリスクはゼロには出来無い。「それでも事故が起きた場合」に備える事が必要だ。被害を最小化する為の避難計画等が継続的に充実される仕組み、もし損害を発生させた場合に事業者が損害賠償を迅速かつ責任をもって遂行する為の枠組みも整理して置く必要がある。
前者については、科学的なエビデンスに基づく避難や除染の基準を事前に確定して置くべき事、風評被害の低減に向けた放射線教育等社会全体としての取り組みが求められる一方で、立地地域・周辺地域における避難計画が常にブラッシュアップされる様政府及び規制庁の積極的な関与や事業者と地域との連携も求められるだろう。
これまで規制機関と立地地域とのコミュニケーションが十分であったとは言い難く、その改善は喫緊の課題であろう。又、どう評価するかの課題はあるが、地域と良好なコミュニケーションを維持出来て居る事を事業者適格の要件の一つとする事も一案であろう。
後者に付いては、原子力損害賠償法および原子力損害賠償・廃炉等支援機構法（以下、機構法）が整備されては居るが、多くの課題がありその改正が議論されて居る。東電福島事故で明らかに為った原子力損害賠償制度の課題は数多くあるが、発災直後に生じる課題として、原子力災害により生活の基盤を失った被害者に対して、直後に一定程度の資金を提供する事（仮払い）が求められる。
事業者の責任の有無等は後日司法の判断を仰ぐ事等もあり得るだろうが、社会不安を払拭する為にも迅速な被害者救済が急がれる事、原子力災害の発災当日から数万人規模の避難が生じる可能性がある事は東電福島事故の経験を観ても明らかだ。
事故収束を的確に進める一方で、被災者の生活の混乱を最小限に抑える為に、財務体力や支払い手続きに人員を確保して置く事も事業者には求められる。勿論この点にも複数の事業者が連携やアライアンスを組んで対策を講じる事も認められるべき事は付言して置きたい。
現在、原子力規制庁が事業者の経理的基礎を審査する事には為って居るが、どの様な基準で評価して居るかは明らかでは無い。発災直後の混乱を最小限にし得る様、迅速な対応を可能とするには、どの様な枠組みを事前に構築して置く必要があるのか、改めて東電福島事故に学ぶ必要がある。
こうした事故リスクの低減、事故が起きた場合に被害を最小限に抑える取り組みに加えて、国民に情報提供されるべきなのは「原子力発電事業のアキレス腱」と言われるバックエンド事業に付いてであろう。
これまで我が国では、規制の下で投資回収が確保される事を前提として「半官半民」と言われる電力会社がそのリスクを抱えて来た。しかし、そもそも民間事業者には過大なリスクであり、自由化によりその事が顕在化した。
2016年5月に公布された再処理等拠出金法により、国が再処理事業のハンドルを握る事が出来る様に為った事は大きな進歩ではあるが、改めて政府が担うべきリスクと、事業者が負うべき負担に付いて根本的な議論が求められるだろう。
核燃料サイクル政策の有り方によって、原発の経済性も大きな影響を受ける。廃棄物処分に関する基準の明確化が無ければ、真の「原子力のコスト」も明らかに為ら無い。何時まで経っても原子力発電のコストの上振れ要因が残る事を避ける為にも、科学的議論に基づき基準策定を急ぐべきだ。その上で、バックエンドも含め負うべき負担を負える事業者のみが原子力事業の担い手として認められる。
放射性廃棄物の処分場所が決まって居ない状況において、メリットとデメリットの比較衡量と云った議論すらすべきでは無いと云う声も多い。高レベル廃棄物の最終処分地に付いては、科学的特性マップが公表されたばかりで議論はこれからであるし、核燃料サイクル政策決定当初と現在では様々な状況・条件が大きく異なってしまっており、これを堅持する理由が国民には理解し辛い。
これまでの政策方針の積み上げや歴史的背景、外交・安全保障関連の制約、政策転換に伴う政治的・経済的コスト等が複雑に絡み合い、採れる選択肢が相当に制限されて居る事は確かであるが、そうした状況を詳らかにし、今後執り得るオプションを出来得る限り提示した上で、国民的な議論を喚起する必要があるだろう。
我が国の原子力に未来はあるか
福島復興の加速や福島第一原子力発電所の廃炉の着実な進展は大前提であるし、人材育成や技術の維持も大きな課題である。我が国の「原子力に未来はあるか」と云う問いに答える事は容易では無い。
そもそも、脱炭素化に向けた政策的措置と低コスト化によって、再生可能エネルギーに投資が集まり、自由化市場に置かれる従来型電源はその維持が難しく為る。蓄電技術が相当な進歩をする迄は再生可能エネルギーの調整役を果たす電源が必要であり、従来型電源が淘汰されるに任せて置く訳には行かないのではあるが、従来型電源の中でも原子力は柔軟性の価値に乏しい。
電化の進展により電力需要が何処まで増えるか、再生可能エネルギーが何処まで拡大するか、そして従来型電源の中で火力発電と原子力発電のどちらがどれ程社会に必要とされるかで原子力の未来は変わって来る。
原子力発電を利用し無い事によるリスクと勘案して、当面は利用すると云う事であれば、徹底してそのメリットを最大化しリスクを最小化すべきであるし、その上で、依存度の低減と云う「撤退戦」をどう進めるかを考え無ければ為ら無い。
「無くなれ」と言えば無く為る訳では無いので、役割を終えた原子炉に付いては安全に且つ出来るだけ国民負担を掛けずに寿命を終えさせる事を考えねば為ら無い。
また、当面我が国が原子力発電を利用するのであれば、その担い手に「原子力事業を担う資格」を厳しく問わねば為ら無い。資格を問うと云う事は、現状の様に過大な事業リスクを事業者に負わせる事では無い。安全対策が何処まで求められるかの予見可能性に乏しい規制活動、選挙の度に脱原発を争点に掲げ政争の具にされる不安定性、訴訟による稼働停止リスクを事業者に負わせて居る現状は、社会がその技術を利用する上で健全な状況とは言え無い。
寧ろ担い手に付いては適切な篩に掛ける、或は体制を再構築した上で、事業環境を整備し事業者が原子力発電所の安全性向上に専心出来る様にすべきではないか。我が国の原子力に未来はあるか、と云う問いは、我々社会の覚悟を問う問いでもある。
以上
【管理人のひとこと】
竹内 純子氏のプロフィールを観ると、決して原子力技術者では無く東電の法務関係の社員であって、政治的・社会的・法律的な立場で「原子力行政」を語る人の様で、永い間政府の原発に関わる各種の民間委員として活動して来た人の様だ。
言わば、外部の人間として広く高い処から原子力行政全般を俯瞰(ふかん)して来たのだろう。時には事業者の立場に時には行政側に、そして女性・国民目線での広範囲での知見を以てこの様なレポートを出したのだろう。
原発に対する、原子力技術者としての深い知見は無く、その思想は素人の電力利用者・国民の立場でも発言出来るのだが、残念な事に原発事故の際の被害者への影響を、単に経済的救済の迅速な措置を求めるのものであり、被災者への身体問題・原発事故に依る社会的・経済的損失・・・農林漁業・社会的環境破壊等には視界が届いて無い様な、官僚的単一視感が強く感じられる。
未だ解明され無い放射能への低年齢者への影響や、廃棄物処分に対しても地層処理の現実的管理・・・100年1000年〜何万年共管理出来るものが果たして可能なのかに付いても思量が届か無い、近視眼的な思考しか出来無い・・・勿論科学的に未知ものなので今は何も言え無いのだが、それだけ未知な問題を含む危険なものだとの事は最低限言わなくては為ら無いのだが。
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